Aprobada la LOUA y en pleno proceso de revisión del planeamiento general de un gran número de municipios andaluces, el Parlamento introdujo de forma subrepticia e inesperada una pequeña modificación en el articulado del POTA (concretamente en el artículo 45) que iba a causar una debacle histórica.
La limitación, en población y superficie, del máximo crecimiento que podía admitirse en los planes generales, provocó la inmediata paralización de la mayoría de las revisiones en marcha. Sólo en los municipios de gran población (donde esos límites no tenían efectos reales) se pudo culminar el proceso iniciado.
Para resolver el problema que había creado el Parlamento y que la LOUA no se convirtiese en papel mojado, la Junta aprobó el Decreto 11/2008 con objeto de potenciar la VPO y, sobre todo, de propiciar la adaptación a la ley del suelo andaluza de los planea generales paralizados.
El antecedente de ese Decreto hay que buscarlo en el Real Decreto Ley 16/1981 de adaptación de planes generales de ordenación urbana.
Aparentemente, ambos Decretos serían similares al tener idéntico objeto: establecer las reglas por las que debe regirse la adaptación de los planes generales elaborados bajo una legislación urbanística determinada (el TRLS92 en el caso del Decreto 11/2008 o la ley del suelo del 56 en el caso del RDL 16/81) a una nueva legislación urbanística sobrevenida (la LOUA y la LS75 respectivamente).
Y decimos aparentemente porque, en realidad, ambos decretos son radicalmente diferentes entre sí.
Mientras la LOUA establece las reglas que deben regir la adaptación, el antiguo RDL 16/81 establecía reglas o mecanismos de aplicación directa mientras no se produjese la adaptación. Dos planteamientos muy diferentes (por no decir antagónicos).
Las adaptaciones en el RDL 16/81. Un sistema coherente
El RDL 16/1981 resolvía la problemática de régimen transitorio que se producía en el periodo de tiempo que mediaba entre la entrada en vigor de la nueva ley y la adaptación a esta del planeamiento general vigente anteriormente estableciendo los criterios interpretativos aplicables los planes vigentes (anteriores a 1975 y redactados al amparo de la LS56) mientras no se adaptasen a la LS75 pero, sin prejuzgar ni condicionar la adaptación en la que lógicamente debían aplicarse íntegramente las reglas de la nueva ley.
Por ejemplo y por lo que respecta a la clasificación del suelo, cuestión clave pues de la misma depende el regimen jurídico aplicable a los terrenos, se daban en el RDL unas reglas sencillas para traducir las clases de suelo de la LS56 a la nomenclatura de la LS75 permitiendo la inmediata aplicación del régimen jurídico-urbanístico de la nueva ley. Pero, y esto es capital, las adaptaciones debían seguir (lo que se señalaba de forma explícita en el RDL) los criterios clasificatorios de la nueva ley. Finalmente, se aclaraba que las adaptaciones podían modificar o revisar el plan general vigente.
El Decreto 11/2008. Un dislate
Sin embargo, este modelo coherente, sencillo y lógico no ha sido el seguido en el Decreto 11/2008 de la Junta de Andalucía.
El Decreto incorpora como criterios de clasificación para las adaptaciones parciales, normas muy similares a las normas de clasificación transitorias. Al obligar a aplicar, en la adaptación de los Planes generales a la LOUA, los criterios de clasificación transitorios (y no los del articulado de la propia ley) se convierte el régimen transitorio en régimen permanente (al menos, hasta que se revisen los planes generales).
Es importante señalar que dicha operación no se diseña desde la propia ley (la LOUA es, en este sentido, más racional y coherente) sino en el Decreto del año 2008. En aras de propiciar una inmediata "adaptación" de los planes a la LOUA para resolver la crisis creada por la propia administración autonómica pero a la vista de la incapacidad de control del planeamiento general, se opta de forma clara y contundente por restringir el margen de maniobra de esas adaptaciones al planeamiento general.
El resultado es bastante curioso y discutible pues resulta que los planes adaptados incorporan criterios de clasificación del suelo diferentes de los criterios que establece la propia ley. Difícilmente se podra hablar, por tanto, de planes generales adaptados a la LOUA cuando dichos planes "adaptados" clasifican el suelo siguiendo unos criterios diferentes a los establecidos en la propia ley a la que se supone, pretenden adaptarse. Los planes adaptados no se adaptan (en lo que hace a la clasificación del suelo) a la LOUA.
Lo curioso -y sorprendente- es que este anómalo planteamiento ha sido aceptado sin rechistar por los ayuntamientos y sin que nadie, que sepamos, lo haya cuestionado seriamente.
La verdadera diferencia
La razón, la verdadera razón de estas diferencias entre las adaptaciones del RDL 16/81 y el Decreto 11/2008 esté en el procedimiento para su tramitación.
Las adaptaciones realizadas al amparo del RDL 16/81 tramitan siguiendo el mismo procedimiento que las modificaciones del planeamiento general.
Por el contrario, las adaptaciones del Decreto 11/2008 se tramitan siguiendo un procedimiento específico regulado en el artículo 7 del propio Decreto y se aprueban por los Ayuntamientos previa información pública y los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, en relación a las nuevas determinaciones recogidas en el documento de adaptación parcial y no contempladas en el planeamiento vigente y valoración de la Comisión Interdepartamental de Valoración Territorial y Urbanística.
Son dos trámites distintos para dos documentos distintos y de alcance y contenidos diferentes. No tienen nada que ver las adaptaciones de los planes generales del RDL 16/81 con las previstas en el Decreto 11/2008 de la Junta de Andalucía.
La ceremonia de la confusión
La razón, la verdadera razón de estas diferencias entre las adaptaciones del RDL 16/81 y el Decreto 11/2008 esté en el procedimiento para su tramitación.
Las adaptaciones realizadas al amparo del RDL 16/81 tramitan siguiendo el mismo procedimiento que las modificaciones del planeamiento general.
Por el contrario, las adaptaciones del Decreto 11/2008 se tramitan siguiendo un procedimiento específico regulado en el artículo 7 del propio Decreto y se aprueban por los Ayuntamientos previa información pública y los informes, dictámenes u otro tipo de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, en relación a las nuevas determinaciones recogidas en el documento de adaptación parcial y no contempladas en el planeamiento vigente y valoración de la Comisión Interdepartamental de Valoración Territorial y Urbanística.
Son dos trámites distintos para dos documentos distintos y de alcance y contenidos diferentes. No tienen nada que ver las adaptaciones de los planes generales del RDL 16/81 con las previstas en el Decreto 11/2008 de la Junta de Andalucía.
La ceremonia de la confusión
La utilización de una terminología similar pero con diferente alcance y contenido puede servir para encubrir operaciones de desarrollo legislativo contrarias -a veces- a la propia legislación a la que se pretende desarrollar. Un planteamiento más que discutible por el que se limitan las capacidades y competencias de los municipios andaluces.
La sempiterna desconfianza del legislador autonómico hacia las administraciones locales fruto, en parte, de su propia incapacidad para dirigir adecuadamente los procesos urbanísticos en nuestra región, nos aboca a unas regulaciones urbanísticas (instrucciones, reglamentos, decretos,...) poco flexibles y abiertas, de limitado alcance y, generalmente, de difícil justificación.
Lo sorprendente es que, como hemos señalado, enfrascados en discusiones bizantinas sobre el contenido y alcance de estas instrucciones, reglamentos y decretos, muy pocas voces han denunciado seriamente el verdadero calado de estos atípicos desarrollos legislativos como el que propone el Decreto 11/2008.
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